稅總發文全面推行“三項制度”實施方案
2020-09-02 16:59:42
國家稅務總局關于印發《優化稅務執法方式全面推行“三項制度”實施方案》的通知
稅總發〔2019〕31號
國家稅務總局各省、自治區、直轄市和計劃單列市稅務局，國家稅務總局駐各地特派員辦事處，局內各單位：
為深入貫徹習近平總書記關于優化稅務執法方式等重要指示批示精神，根據《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》，結合前期試點情況和稅務工作實際，稅務總局制定了《優化稅務執法方式全面推行“三項制度”實施方案》。現印發給你們，請認真貫徹執行，實施過程中遇到問題請及時報告稅務總局（政策法規司）。
國家稅務總局
2019年3月18日
優化稅務執法方式全面推行“三項制度”實施方案
為深入貫徹習近平總書記關于優化稅務執法方式等重要指示批示精神，認真落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》有關要求，做好稅務系統全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度（以下統稱“三項制度”）工作，進一步提高稅務執法效能，促進公平公正監管，優化稅收營商環境，確保減稅降費政策措施落地生根，現根據《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），結合前期試點情況和稅務工作實際，制定本實施方案。
一、總體要求
（一）指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，深入落實全面依法治國基本方略，緊扣新時代新稅務新職責新要求，以“三項制度”為主抓手，牢固樹立法治思維，強化執法質量意識，著力推進稅務執法透明、規范、合法、公正，不斷健全執法制度、完善執法程序、創新執法方式、加強執法監督，全面提高稅務執法效能，確保稅務機關依法履行法定職責，有效防范稅務執法風險，切實維護納稅人和繳費人合法權益，為進一步深化“放管服”改革、優化稅收營商環境、提升稅收治理能力提供有力法治保障。
（二）基本原則
堅持穩中求進。堅持法定職責必須為、法無授權不可為，周密部署、細致安排、精心組織，加強指導，強化監督，充分借鑒試點經驗，分步有序實施，積極穩妥推行。
堅持科學規范。堅持從實際出發，尊重稅收工作規律和法治建設規律，深入調查研究，廣泛聽取意見，確保統一規范，防止脫離實際、各行其是。
堅持優化創新。聚焦基層執法實踐需要，在確保統一規范的基礎上，鼓勵支持因地制宜、符合實際的探索創新，著力解決稅務執法突出問題，提高執法質效。
堅持統籌協調。注重運用系統思維，做到制度化、規范化、信息化一體建設，加強制度融合、資源整合、信息聚合，推進集約高效，不搞重復建設。
堅持便利高效。牢固樹立以人民為中心的發展思想，方便納稅人和繳費人及時獲取稅務執法信息、便捷辦理各種手續、有效監督執法活動。強化為基層服務意識，能由稅務總局做的不要省局承擔，能在稅務總局、省局層面解決的不交給基層，形成上下聯動、協同推進的合力。
（三）工作目標
立足當前、著眼長遠，堅持不懈、積極作為，逐步實現“三項制度”在各級稅務機關全面推行，在稅務執法過程中全面落實，行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收、行政許可等行為得到有效規范。稅務執法信息公示制度機制不斷健全，執法行為過程信息全程記載，重大執法決定法制審核全面覆蓋，全面實現執法信息公開透明、執法全過程可回溯管理、執法決定合法有效，行政自由裁量權得到有效約束，稅務執法能力和水平大幅提升，稅務執法社會滿意度顯著提高。
二、主要任務
（一）全面推行行政執法公示制度，確保稅務執法透明
行政執法公示是保障行政相對人和社會公眾的知情權、參與權、表達權、監督權的重要措施。各級稅務機關按照“誰執法、誰公示、誰負責”的原則，結合政府信息公開、權責清單公布、“雙隨機、一公開”監管等工作，在行政執法的事前、事中、事后三個環節，依法及時主動向社會公開稅務執法信息。涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等不宜公開的信息，依法確需公開的，要作適當處理后公開。發現公開的稅務執法信息不準確的，應當及時予以更正。
1.強化事前公示，保證稅務執法源頭合法。全面準確及時主動公開稅務執法主體、人員、職責、權限、依據、程序、救濟渠道等基本信息，隨機抽查事項、“最多跑一次”、“全程網上辦”等清單信息，辦稅指南等辦稅信息。因法律法規及機構職能發生變化而引起公示信息變化的，應當及時進行動態調整。
2.規范事中公示，做到稅務執法過程公開。稅務執法人員執法時要按規定著裝、佩戴標識，著裝、佩戴標識可能有礙執法的除外；在進行稅務檢查、調查取證、采取強制措施和強制執行、送達執法文書等執法活動時，必須主動出示稅務檢查證，向當事人和相關人員表明身份；在稅務執法時，要出具執法文書，主動告知當事人執法事由、執法依據、權利義務等內容。辦稅服務場所要設置崗位信息公示牌，明示工作人員崗位職責、申請材料示范文本、咨詢服務、投訴舉報等信息。各省（自治區、直轄市、計劃單列市）稅務機關（以下簡稱省稅務機關）要建立非即辦執法事項辦理進度查詢工作機制，方便當事人實時查詢辦事進度。主管稅務機關要公示定期定額個體工商戶核定定額的初步結果等事中執法信息。
3.加強事后公示，實現稅務執法結果公開。稅務機關按規定時限、內容和有關要求，向社會主動公開非正常戶認定、欠稅公告、稅收減免、納稅信用等級評定等執法信息，公示稅務行政許可決定、行政處罰決定信息。建立健全稅務執法決定信息公開發布、撤銷和更新機制。已公開的稅務執法決定被依法撤銷、確認違法或者要求重新作出的，要及時從信息公示平臺撤下原執法決定信息。建立行政執法統計年報制度，省以下稅務機關應當于每年1月31日前公開上年度行政執法總體情況有關數據，并報本級人民政府和上一級稅務機關。
4.拓展公示途徑，提升稅務執法公信力。稅務總局依托官方網站建立全國統一的稅務執法信息公示平臺，推動與政府行政執法信息公示平臺的互聯互通。稅務機關要通過執法信息公示平臺、官方網站、政務新媒體、辦稅服務廳公示欄、服務窗口等渠道，及時向社會公開稅務執法信息。
（二）全面推行執法全過程記錄制度，確保稅務執法規范
行政執法全過程記錄是行政執法活動合法規范有效的重要保證。稅務機關采取以文字記錄為主、音像記錄為輔的形式，對稅務執法的啟動、調查取證、審核決定、送達執行等全部過程進行記錄，并全面系統歸檔保存，做到執法全過程留痕和可回溯管理。
1.完善文字記錄，規范稅務執法文書。稅務機關以紙質文件或電子文件的形式對執法活動進行文字記錄，做到記錄合法規范、客觀全面、及時準確。稅務總局參照全國行政執法文書基本格式標準，結合稅務執法實際，完善統一適用的稅務執法文書格式文本，制作執法文書范本，研究制定稅務執法規范用語；省稅務機關可以制作說理式文書模板，推行說理式執法。
2.規范音像記錄，監督稅務執法行為。稅務機關通過照相機、錄音機、攝像機、執法記錄儀、視頻監控等記錄設備，實時對執法活動進行音像記錄。做好音像記錄與文字記錄的銜接，對文字記錄能夠全面有效記錄執法行為的，可以不進行音像記錄；對查封扣押財產等直接涉及重大財產權益的現場執法活動，要推行全程音像記錄；對現場檢查、調查取證、舉行聽證、留置送達和公告送達等容易引發爭議的執法過程，根據實際情況進行音像記錄。稅務總局建立健全執法音像記錄管理制度及記錄行為用語指引，明確執法音像記錄的設備配備、使用規范、記錄要素、存儲應用、監督管理等要求，規范音像記錄行為。省以下稅務機關應當按照工作必需、厲行節約、性能適度、安全穩定、適量夠用的原則，結合本地區經濟發展水平和稅務執法具體情況，配備音像記錄設備，建設稅務約談（詢問）室等辦公場所。
3.嚴格記錄歸檔，完善稅務執法檔案。要完善稅務執法檔案管理制度。各級稅務機關按照規定歸檔保存執法全過程記錄資料，實現所有執法行為有據可查。對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的記錄資料，歸檔時要嚴格執行國家有關規定。省稅務機關按照相對集中、經濟高效、安全好用的原則，確定音像記錄的存儲方式，通過技術手段實現對同一執法對象的文字記錄和音像記錄的“一戶式”集中歸檔。建立健全基于電子認證、電子簽章的稅務執法全過程數據化記錄機制，形成業務流程清晰、數據鏈條完整、數據安全有保障的數字化歸檔管理制度。
4.發揮記錄作用，提高稅務執法實效。各級稅務機關在作出執法決定前，要調閱相關記錄資料，對執法行為的合法性、規范性等進行審核。加強執法全過程記錄信息的統計分析，查找執法薄弱環節，持續改進執法工作。要充分發揮記錄信息對案卷評查、執法監督、法律救濟、評議考核、輿論引導、行政決策、內控機制和納稅信用體系以及涉稅專業服務信用建設等工作的積極作用，促進嚴格規范公正文明執法，依法維護稅務人員和行政相對人的合法權益。
（三）全面推行重大執法決定法制審核制度，確保稅務執法公正
重大執法決定法制審核是保障行政執法機關作出的重大執法決定合法有效、保證執法公正的重要措施。稅務機關作出重大執法決定之前，要嚴格進行法制審核，未經法制審核或審核未通過的，不得作出決定。稅務稽查案件審理、重大稅務案件審理屬于法制審核，其審核范圍、內容、程序等分別適用《稅務稽查工作規程》《重大稅務案件審理辦法》的有關規定。
1.明確審核主體，保障法制審核力量。縣以上稅務機關負責法制工作的機構、稽查局審理部門是重大執法決定法制審核機構，法制審核機構要確保專人負責本單位重大執法決定法制審核工作；對稽查案件實施集中審理的地區，市稅務局稽查局審理部門同時負責同級跨區域稽查局重大執法決定法制審核工作。各地可結合實際建立重大執法決定法制審核委員會，實行集體審理。加強法制審核隊伍正規化、專業化、職業化建設，落實《指導意見》要求，確保2020年7月底前，各級稅務機關的法制審核人員原則上不少于本單位從事行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收、行政許可等執法活動的人員總數的5%，同時把政治素質高、業務能力強、具有法律專業背景的人員調整充實到法制審核崗位。充分發揮法律顧問、公職律師在法制審核中的作用，建立本系統內法律顧問、公職律師跨區域統籌使用機制，實現法律專業人才資源共享。
2.明確審核事項，拓寬法制審核范圍。凡涉及重大公共利益，可能造成重大社會影響或引發社會風險，直接關系行政相對人或第三人重大權益，經過聽證程序作出稅務執法決定，以及案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的，都要進行法制審核。稅務總局明確重大執法決定法制審核事項基礎清單。省稅務機關可結合實際增加法制審核事項。省以下稅務機關根據法制審核事項清單，明確本級法制審核事項的具體標準，并于制定或修改相關標準后1個月內報上一級稅務機關備案。
3.明確審核內容，確保法制審核質量。要嚴格審核執法主體是否合法，執法人員是否具備執法資格；執法程序是否合法；案件事實是否清楚，證據是否合法充分；適用法律、法規、規章、規范性文件是否準確，裁量基準運用是否適當；是否超越本機關法定權限；執法文書是否齊備、規范；違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機關等。法制審核機構完成審核后，提出同意或者存在問題的書面審核意見。稅務執法承辦機構要對法制審核機構提出存在問題的審核意見進行研究，作出相應處理后再次報送法制審核；對審核意見有異議的，應與法制審核機構進行溝通，未達成一致意見的，由承辦機構提請其分管局領導專題協商研究；協商研究仍未達成一致意見的，報請主要負責人決定。
4.明確審核責任，健全法制審核機制。各級稅務機關主要負責人是推動落實本單位重大執法決定法制審核制度的第一責任人，對本單位作出的行政執法決定負責。稅務總局確定法制審核流程，明確送審材料報送要求和審核的方式、時限、責任。稅務執法承辦機構應及時將符合法制審核范圍的重大執法事項提交法制審核，并對送審材料的真實性、準確性、完整性，以及執法的事實、證據、法律適用、程序的合法性負責。法制審核機構對重大執法決定的法制審核意見負責。因承辦機構的承辦人員、負責法制審核的人員和審批稅務執法決定的負責人濫用職權、玩忽職守、徇私枉法等，導致稅務執法決定錯誤，要依紀依法追究相關人員責任。
（四）積極推進信息化建設，確保稅務執法高效
按照立足實際、優化集成、統籌規劃、分步實施的原則，加快推進信息化建設，推動公示信息自動化采集、執法記錄數字化管理、法制審核信息化控制，逐步構建操作信息化、文書數據化、過程痕跡化、責任明晰化、監督嚴密化、分析可量化的稅務執法信息化體系。
1.以金稅三期系統為支撐，推進“三項制度”信息化建設。稅務總局將“三項制度”全面融入金稅三期系統，注重功能集成和系統集成；完善金稅三期系統的信息自動采集功能，實現自動抓取有關執法公示信息，堅持“先審查，后公開”“一事一審”“全面審查”原則，嚴格履行發布審批和保密審查程序后推送至稅務執法信息公示平臺；研究推進將金稅三期系統業務節點信息推送至電子稅務局，實現執法進度信息網上即時查詢；將重大執法決定法制審核環節嵌入金稅三期系統，強化法制審核的過程控制。省稅務機關建立健全執法音像記錄信息管理平臺，按照稅務總局確定的接口方案與金稅三期系統對接，實現對文字記錄、音像記錄的數字化歸檔管理。
2.依托現代信息技術手段，提高稅務執法信息化水平。稅務總局借助大數據、云計算、移動終端等信息技術手段，持續優化金稅三期系統和電子稅務局等信息系統，逐步推進執法信息網上錄入、執法程序網上流轉、執法活動網上監督、執法決定實時推送、執法信息統一公示、執法信息網上查詢，努力實現對稅務執法活動的即時性、過程性、系統性管理。認真落實國務院部署要求，在確保信息安全的前提下，推進跨地區、跨部門執法信息系統互聯互通共享，探索建立以稅務執法主體信息、權責清單信息、執法辦案信息、執法監督信息和執法統計分析為主要內容的稅務系統執法信息資源庫，按照行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收、行政許可等執法行為類型，對金稅三期等信息系統中的相關征管數據進行轉換、加工和歸集，形成集稅務執法數據儲存、共享和分析功能為一體的“稅務執法數據應用平臺”，為全面系統掌握稅務執法狀況、及時發現稅務執法薄弱環節、采取有針對性的執法改進措施及相關領導決策提供支撐。適應健全完善稅務監管體系和跨區域稽查執法體制新要求，稅務總局和省稅務機關建立稅務稽查視頻指揮系統，提高集中統一指揮、多方協同作戰能力，高效、精準打擊重大涉稅違法活動，進一步規范稅收秩序，維護國家稅收安全。
3.推進人工智能技術應用，提升稅務執法的精準性。稅務總局和有條件的省稅務機關可研究開發稅務執法裁量智能輔助信息系統，利用語音識別、文本分析等技術對稅務執法信息數據資源進行分析挖掘，發揮人工智能在證據收集、案例分析、法律文件閱讀與分析中的作用，聚焦爭議焦點，向執法人員精準推送法律法規規定、相似案例等信息，提出處理意見建議，生成執法決定文書，有效約束規范稅務行政自由裁量權，確保執法尺度統一。深化對金稅三期等信息系統中稅務執法大數據的智能分析和應用，提升稅收立法、行政決策、稅務執法和風險防范水平，促進稅務執法更加精準有效。
三、組織實施
（一）加強組織領導
各級稅務機關全面依法行政領導小組要加強對“三項制度”推行工作的領導，主要負責同志是第一責任人。要認真研究審定實施方案和制度辦法，統籌部署推行任務，定期聽取有關工作情況報告，及時研究解決工作中的重大問題，確保實施有方案、部署有要求、推進有標準、任務有落實、工作有考核、組織有保障。
各級稅務機關全面依法行政領導小組辦公室承擔“三項制度”推行過程中的溝通協調、跟蹤指導、督促落實、組織評估等日常工作。建立聯絡員工作機制，領導小組辦公室成員單位指定本單位1名同志擔任聯絡員。根據“三項制度”全面推行進展情況，可組織業務骨干成立推進小組，集中攻關，重點解決推行過程中遇到的突出問題和困難。
（二）明確任務分工
政策法規司牽頭負責稅務系統全面推行“三項制度”有關工作，擬訂“三項制度”實施方案、實施辦法、事項清單和工作指引，并根據社會保險費和非稅收入征管職責劃轉情況及時修改調整相關內容，牽頭負責行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度推行工作；辦公廳負責“三項制度”推行工作的督查督辦和績效考評；征管和科技發展司牽頭負責“三項制度”信息化建設;財務管理司負責推行工作的經費保障；人事司負責推行工作的人才保障；教育中心負責相關培訓保障；稅收宣傳中心負責推行工作的新聞宣傳、輿論引導；其他相關司局結合工作職責，做好有關推行工作。各司局要切實履職盡責，積極推進本部門職責范圍內“三項制度”推行工作有關任務，督促指導下級對口部門開展工作，同時加強部門間工作配合，形成推進合力。
省以下稅務機關要參照稅務總局的安排部署，建立健全相關制度和工作機制，進一步明確任務分工，壓實工作責任，確保任務落實。
（三）分步有序實施
1.部署準備階段（2019年7月底前）
稅務總局制定實施方案，印發實施辦法、事項清單及工作指引等配套文件，明確任務分工，召開動員部署會議，啟動全國統一稅務執法信息公示平臺建設和金稅三期等信息系統優化工作。
各省稅務機關結合實際，制定具體實施方案，細化實化相關配套文件，在全面調查摸底的基礎上，統籌做好本系統執法資格證件清理核發、法制審核人員配備、執法音像記錄設備配置，以及“三項制度”專題教育培訓和學習宣傳等工作。
2.推進實施階段（2019年8月-2020年7月）
各級稅務機關按照本實施方案及有關要求，認真組織實施“三項制度”，結合稅務總局印發的“三項制度”事項清單，按照“與納稅人和繳費人利益最直接的事項先推、社會公眾最關切的事項先推、推行條件成熟的事項先推、先行開展尤其是開展全部‘三項制度’試點的單位先推”的原則，突出重點，循序推進，確保2020年7月底前推行到位。要加強跟蹤調研，對推行效果進行適時評估，及時發現解決實施中存在的問題，完善相關制度辦法，提高“三項制度”運行實效，推進法治稅務建設。
3.持續深化階段（2020年8月起）
深入推行“三項制度”，全面總結工作經驗，鞏固已有成果，分析存在問題，持續改進提升，不斷推動法治稅務建設邁上更高臺階。
四、工作要求
（一）提高思想認識
聚焦行政執法的源頭、過程、結果等關鍵環節，全面推行“三項制度”，是著力防止任意執法、選擇執法、簡單粗暴執法等問題的重要舉措，對優化稅務執法方式、促進嚴格規范公正文明執法具有基礎性、整體性、突破性作用。各級稅務機關要高度重視“三項制度”全面推行工作，從落實全面依法治國方略、建設法治稅務、推動實現稅收治理體系和治理能力現代化的高度充分認識其重要意義，切實增強使命感、責任感和緊迫感，堅持目標導向、問題導向、任務導向，明確任務分工，強化保障措施，穩妥有序推進，積極探索創新，確保繼續走在前、出經驗。
（二）注重統籌集成
各級稅務機關要堅持制度化、規范化、信息化一體建設。將“三項制度”具體要求融入權責清單和稅收征管、稅務稽查等執法規范，嵌入到具體稅務執法事項之中，推動稅務執法更加透明規范合法公正。科學編制“三項制度”業務需求，嵌入到稅收征管信息系統，實現“三項制度”信息化，全面帶動提升稅務執法信息化建設水平。以全面推行“三項制度”為突破口，加強和完善執法資格考試和證件管理、執法案例指導、執法裁量權基準、執法案卷管理和評查、執法投訴舉報以及執法責任制等制度建設，積極做好相關制度銜接工作，形成統籌稅務執法各個環節的制度體系。
（三）加強培訓宣傳
各級稅務機關要制定“三項制度”專題培訓方案，開展分級分類培訓，與崗位大練兵、業務大比武等活動有機結合，提高培訓的針對性、實效性。認真落實“誰執法誰普法”普法責任制的要求，加大宣傳力度，通過官方網站、電子稅務局、納稅人學堂、12366服務熱線等方式，廣泛宣傳全面推行“三項制度”的重要意義、主要做法、典型事例和實施效果，凝聚思想共識，回應社會關切，為推行工作營造良好氛圍。
（四）強化推行保障
各級稅務機關要重視稅務執法人員能力素質建設，加強思想道德和素質教育，著力提升執法人員業務能力和執法素養，打造政治堅定、作風優良、紀律嚴明、廉潔務實的稅務執法鐵軍。嚴格實行執法人員資格管理制度，建立全國稅務執法人員和法制審核人員數據庫，健全科學的考核評價體系及人員激勵機制。要加大法律專業人員招錄力度，并優先配備到法制審核崗位，加快推動法律專業人才歸位。健全執法人員和法制審核人員崗前培訓和崗位培訓制度。鼓勵和支持執法人員參加國家統一法律職業資格考試。要將稅務執法裝備配備、設備配置、設施建設和信息化建設所需經費納入經費預算，為全面推行工作提供保障。
（五）務求工作實效
各級稅務機關要充分考慮地域差異、工作基礎，堅持因地制宜，不搞“一刀切”。分步有序實施的時間節點要求是最后時限要求，基礎較好、條件具備的地區可以加快推進。凡是現有制度規定、工作事項、業務流程、表證單書、信息系統等基本上符合和適應“三項制度”要求的，應當繼續保留和使用，并按照便捷高效的原則進一步優化、改進和完善。注重發揮“三項制度”在落實減稅降費政策、加強事中事后管理、防范和打擊虛開騙稅等方面的積極作用。注重選樹“三項制度”推行工作先進典型，發揮示范帶動作用。將“三項制度”推行情況納入績效考評和督查督辦，對工作不力的要及時督促整改，對工作中出現問題造成不良后果的單位及人員要通報批評，依紀依法問責，確保“三項制度”各項工作落到實處、取得實效。
各省稅務機關要于2019年5月底前將本系統優化稅務執法方式全面推行“三項制度”工作方案報稅務總局備案；稅務總局駐各地特派辦與其所管轄范圍內省稅務局進行協商，在相關省稅務局的工作方案中明確其落實“三項制度”的有關原則和要求。
