零關(guān)稅并非主要訴求，美歐WTO改革同盟初現(xiàn)
2020-09-02 17:06:12
在美國總統(tǒng)特朗普多少有些夸大其詞的言辭引導(dǎo)下，美歐貿(mào)易休戰(zhàn)的消息迅速被演繹成了一起陰謀論式事件：在這種敘事方式中，美歐“珠胎暗結(jié)”建立零關(guān)稅貿(mào)易區(qū)并力拉日本入伙，而世界貿(mào)易組織（WTO）將從此形如虛設(shè)。
而當(dāng)籠罩在這份美歐協(xié)議上的迷霧散去，其顯露出的文本事實(shí)，卻幾乎與上述猜測截然相反：此次美歐協(xié)議的四項(xiàng)核心合作原則包括了“三零（零關(guān)稅、零壁壘、零補(bǔ)貼）”、“增加美對歐盟能源貿(mào)易出口”、“降低美歐雙方貿(mào)易障礙（就標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對話）”以及“對WTO進(jìn)行改革”，在建立零關(guān)稅貿(mào)易區(qū)方面，美歐之間僅僅是達(dá)成了有限共識；而雙方表述和立場最為接近的恰恰是在“對WTO進(jìn)行改革”這一訴求上，且其指向性非常明顯，即談判聚焦于WTO規(guī)則的更新，種種跡象表明在此方面日美歐已達(dá)成共識。
中國世界貿(mào)易組織研究會(huì)研究部主任、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授崔凡在接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)亦指出，在貿(mào)易戰(zhàn)之中，可以說這可能是最為核心的事情，即貿(mào)易戰(zhàn)的最終目標(biāo)即為規(guī)則鎖定。
值得注意的是，就WTO規(guī)則更新進(jìn)行談判的內(nèi)容，僅是歐盟團(tuán)隊(duì)拿到華盛頓的三項(xiàng)建議中的一項(xiàng)，很明顯，此次在歐方希望力推的WTO爭端解決機(jī)制（DSB）改革和推進(jìn)開放的諸邊（Plurilateral）主義談判方面，美歐并未達(dá)成共識，但歐盟已經(jīng)成功鎖定了未來的討論空間：就WTO改革，歐盟分別同中美建立了高級別工作組。
歐盟推動(dòng)WTO改革向美表誠心
在事后復(fù)盤中可以看到，這并不是一次組織有序的談判。到目前為止，美歐談判已過去近一周，而雙方甚至都沒有發(fā)布統(tǒng)一的會(huì)后文件。
除去特朗普同歐盟委員會(huì)主席容克在7月25日發(fā)布會(huì)上的講話實(shí)錄，美方也僅在白宮網(wǎng)站上發(fā)布了一份名為《特朗普總統(tǒng)開啟了同歐盟的新互惠貿(mào)易關(guān)系》的事實(shí)清單，歐盟則在其網(wǎng)站上發(fā)布了一份美歐共同聲明（注：為統(tǒng)一出處，以下引用的聲明語句均來自于歐盟發(fā)布的聲明）。
第一財(cái)經(jīng)記者通過采訪求證和文本對比后發(fā)現(xiàn)，上述三份材料最大的不同之處在于，相較于特朗普的發(fā)言，美國和歐盟各自在其網(wǎng)站發(fā)布的兩份文件，在大豆與天然氣的采買、取消汽車關(guān)稅及鋼鋁關(guān)稅等方面的言辭均更為謹(jǐn)慎，立場也更為保守，承諾少、愿望多；然而，雙方在“WTO規(guī)則改革”方面的用詞卻達(dá)成了高度統(tǒng)一，且歐盟對推動(dòng)WTO改革表現(xiàn)得十分積極主動(dòng)。
不過，就如前文所述，在此次美歐磋商中，歐盟實(shí)際上拿出了三項(xiàng)建議，第一，改革WTO爭端解決機(jī)制；第二，更新WTO規(guī)則以面對21世紀(jì)的挑戰(zhàn)；第三，改善組織的日常工作（在談判中推動(dòng)開放的諸邊主義談判方式）。
此次，美歐雙方率先鞏固了在第二條建議方面的共識。歐盟貿(mào)易委員馬姆斯特羅姆在赴華盛頓之前，曾詳細(xì)闡述了歐盟對于目前WTO體系不滿的原因及歐盟中意的改革方向，在更新規(guī)則方面，她表示，歐盟加強(qiáng)了與日本、美國之間的三方合作，這種合作方式除了可以給三方一個(gè)增強(qiáng)WTO規(guī)則的機(jī)會(huì)之外，還可以向美國表明“他們的貿(mào)易伙伴對于改革是認(rèn)真的”這一態(tài)度。
第一財(cái)經(jīng)記者注意到，在推動(dòng)WTO規(guī)則改革方面，歐美日在WTO層面及二十國集團(tuán)（G20）峰會(huì)等場合均維持著統(tǒng)一戰(zhàn)線，歐美日三方并在今年5月底達(dá)成了“美國、日本和歐盟貿(mào)易部長三方會(huì)議聯(lián)合聲明”，然而，由于彼時(shí)全球貿(mào)易沖突危機(jī)重重，這份指明歐美日在WTO規(guī)則改革方面聯(lián)合立場的聲明，在喧囂聲中被大部分人所忽略。
這并不是歐美日第一次發(fā)表就WTO問題的聯(lián)合聲明，實(shí)際上歐美日三國貿(mào)易部長此前曾兩次進(jìn)行會(huì)談，討論補(bǔ)貼和國企同競爭環(huán)境之間的關(guān)系，并曾同意聯(lián)合采取多項(xiàng)初步行動(dòng)，作為制定更嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則的基礎(chǔ)。
彼時(shí)三方均認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確并改進(jìn)WTO現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則，以確保新加入的發(fā)展中國家成員無法規(guī)避這些規(guī)則的使用。
比如，在2017年12月WTO部長級會(huì)議后，日美歐就曾發(fā)表三方聲明，稱將增強(qiáng)協(xié)作，以消除其他國家產(chǎn)能過剩等問題帶來的不公平貿(mào)易行為。
上述5月底的這份最新三方聲明，則表明美日歐在共同立場方面又向前推進(jìn)了一步，即三方在規(guī)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等方面達(dá)成一致。三方表示計(jì)劃在2018年底之前開展各自的內(nèi)部行動(dòng)，以便在此后不久展開談判，且必須確保主要的貿(mào)易伙伴們參與這些未來的談判。
在此次美歐的聯(lián)合聲明中，雙方確認(rèn)了上述立場并形成兩項(xiàng)共識。首先，在WTO規(guī)則改革的內(nèi)容方面，美歐雙方表示：“將推動(dòng)在知識產(chǎn)權(quán)盜竊、強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國企制造的（經(jīng)濟(jì)）扭曲以及過剩產(chǎn)能方面的改革。”
其次，為了落實(shí)這一立場，美歐雙方宣布，“立即建立一個(gè)執(zhí)行工作組”，成員將包括“最緊密的顧問”。值得注意的是，與美歐聲明中其他言語不詳?shù)摹跋Ｍ薄ⅰ跋胍钡扔迷~相比，這個(gè)“立即（immediately）”一詞在短短的聲明中十分顯眼。
崔凡在接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)表示，在WTO規(guī)則改革的問題上，美國在推進(jìn)，歐盟提供了方案，此次雙方成立了聯(lián)合工作組，算是進(jìn)了一步。
WTO規(guī)則改革內(nèi)容方面，則可以參考今年5月31日發(fā)布的“美國、日本和歐盟貿(mào)易部長三方會(huì)議聯(lián)合聲明”。崔凡認(rèn)為其重點(diǎn)在于，三方很可能在明年就要發(fā)起產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼與國企競爭規(guī)則的談判，且保證關(guān)鍵貿(mào)易伙伴參加。
在WTO中貿(mào)易量最大是美中歐日，而在上述議題方面，美歐日三方態(tài)度一致。崔凡表示，美歐目前達(dá)成的共識是停戰(zhàn)，美日之間雖然存在著嚴(yán)重分歧，但也有可能遲早會(huì)達(dá)成一致。
崔凡解釋說，考慮到今年9月日本首相安倍晉三將面臨黨內(nèi)選舉，此外，日本接下來包括國會(huì)在內(nèi)還將進(jìn)行一系列的選舉，因此，目前日本對美國進(jìn)行讓步的難度很大，不過，美日遲早會(huì)在今明兩年中達(dá)成某種意義上的停戰(zhàn)。
美國需停止阻撓WTO法官的任命
美歐之間既有統(tǒng)一立場和“表決心”，亦存在著嚴(yán)重分歧。在此次歐盟團(tuán)隊(duì)帶到華盛頓的三條建議中，有關(guān)WTO爭端解決機(jī)制改革方面，目前還看不到雙方拿出破局方案的前景。
近日，同WTO關(guān)系密切的貝塔斯曼基金會(huì)(Bertelsmann Stiftung)發(fā)布了一份題為《重振WTO的多邊管理》的報(bào)告（下稱《報(bào)告》），報(bào)告回溯了爭端解決機(jī)制的緣由和目前沖突焦點(diǎn)所在。
《報(bào)告》指出，許多國家加入WTO的一個(gè)關(guān)鍵目的，就是為了減少和“激進(jìn)的美國單邊主義”之間的沖突。自1995年以來，這些國家的目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了，美國一直借助WTO的法律框架來挑戰(zhàn)其他國家的貿(mào)易行為。此外，在WTO框架下，（貿(mào)易）小國也可以成功挑戰(zhàn)（貿(mào)易）大國的政策，這證明該機(jī)構(gòu)的制度是有效的，但這這一成就并非意味著所有國家都對此制度感到滿意。
《報(bào)告》指出，美國對上訴機(jī)構(gòu)的職能就表現(xiàn)出了十分的不滿：在美國奧巴馬政府2016年的決定中，該政府就曾經(jīng)反對重新任命上訴機(jī)構(gòu)成員，而特朗普政府則延續(xù)并發(fā)展了這種做法，目前已經(jīng)阻止了所有的新成員任命。
WTO爭端解決機(jī)制下設(shè)的上訴機(jī)構(gòu)常設(shè)7位法官，因美方阻撓開啟新法官甄選程序，目前上訴機(jī)構(gòu)的正式法官僅剩4人。按照規(guī)定，上訴機(jī)構(gòu)處理每個(gè)案件至少需要3名法官。即使有4~5名正式法官，在實(shí)際工作中也會(huì)因?yàn)楹戏ㄐ詥栴}，難以處理案件。
第一財(cái)經(jīng)記者獲悉，上訴機(jī)構(gòu)的一位法官斯旺森（Shree Baboo Chekitan Servansing）的任期即將在今年9月30日結(jié)束，如果斯旺森不能連任，從今年10月開始，上訴機(jī)構(gòu)將僅剩下3位正式法官。屆時(shí)如果上訴大法官不夠用，那么各方也就無法實(shí)現(xiàn)上訴。WTO最重要的仲裁體系也將陷入名存實(shí)亡的癱瘓狀態(tài)中。
馬姆斯特羅姆在此前也對此表達(dá)了強(qiáng)烈不滿，她表示，為使各方可以遵守WTO規(guī)則，必須確保WTO的有效性。
換言之，基于歐美日可以推動(dòng)規(guī)則改革，若不存在執(zhí)法能力，那么規(guī)則又有何意義？
她指出，在此背景下，第一步要做的就是解決上訴機(jī)構(gòu)目前的危機(jī)，而美國需要中止其對法官任命的任意阻撓行為。
馬姆斯特羅姆還表示，歐盟也意識到上訴機(jī)構(gòu)并不完善的現(xiàn)狀，并愿對其工作進(jìn)行改革。她認(rèn)為，該上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)更加透明、更加可靠。
據(jù)第一財(cái)經(jīng)記者了解，最近一次在7月20日的WTO爭端解決機(jī)制例會(huì)上，美國再次拒絕了開啟新法官甄選程序的建議。
一位日內(nèi)瓦貿(mào)易官員對第一財(cái)經(jīng)記者表示，此次南非、歐盟等國家均在會(huì)議上對美方此舉表達(dá)了反對意見。洪都拉斯則拿出了一份有關(guān)爭端解決機(jī)制下上訴機(jī)構(gòu)功能的建議，這其中重點(diǎn)討論了美方關(guān)心的法官任期合法性問題。
目前的麻煩也就出在上訴機(jī)構(gòu)上。按照WTO爭端解決機(jī)制的工作流程，通常在爭端解決機(jī)制下建立專家小組，專家小組將在限期內(nèi)于爭端解決機(jī)制的會(huì)議上通過“反向一致”原則提出裁決報(bào)告。隨后，如某一當(dāng)事方向爭端解決機(jī)制正式通知表示將進(jìn)行上訴，則進(jìn)入上訴程序。
中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授程大為在接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)表示，造成上訴機(jī)構(gòu)癱瘓是美方有意為之。
WTO具有三大功能，即談判功能、政策審議和爭端解決。目前，WTO的談判功能實(shí)際上是處于停滯狀態(tài)，多哈談判并沒有進(jìn)展；政策審議就是撰寫報(bào)告，還在運(yùn)行；而WTO最重要的功能就是爭端解決機(jī)制。
程大為認(rèn)為，若因美方通過阻撓人事任命的方式，造成了WTO爭端解決機(jī)制的實(shí)質(zhì)性癱瘓，此舉是很惡意的。一方面，這阻礙了中國使用爭端解決機(jī)制的可能性，因?yàn)槿羯显V機(jī)構(gòu)癱瘓，就算走到上訴這一步，也沒有法官進(jìn)行審理；另一方面，這已經(jīng)對世界貿(mào)易體系造成了實(shí)質(zhì)性損害。
改造WTO談判：開放式的諸邊主義未來
誠如程大為所說，目前WTO極其重要的功能之一——談判功能實(shí)際上也停滯了。
自經(jīng)歷了西雅圖會(huì)議（1999年）的失敗后，美國感覺到在一個(gè)以發(fā)展中國家為主的組織中想要投票，其決策過程太困難。程大為表示，為此，美方開始選擇更多轉(zhuǎn)向雙邊和區(qū)域自貿(mào)協(xié)定。
在此方面，歐盟也有自己的看法：正如歐盟內(nèi)部存在雙速歐洲一般，WTO成員在談判方面也不一定非要做到步伐一致。
馬姆斯特羅姆也指出，WTO需要適應(yīng)世界變化。首先目前WTO談判的方式存有局限性，歐盟渴望改革。
“一次又一次，因?yàn)樯贁?shù)國家追求狹隘而自私的利益，（談判）進(jìn)程受挫。”而由于WTO協(xié)商一致的規(guī)則，又無法對此現(xiàn)狀作出改變。”她指出，在歐盟看來，成員應(yīng)自由地以不同的速度發(fā)展，從而在不同的時(shí)間完成談判并符合標(biāo)準(zhǔn)，且在去年的布宜諾斯艾利斯舉行的部長級會(huì)議之后就應(yīng)用了這一方法，并在電子商務(wù)、國內(nèi)服務(wù)規(guī)則和投資便利化方面得到了很大進(jìn)展，“希望將這種方式能被納入世貿(mào)組織系統(tǒng)中”。
前述《報(bào)告》亦在此方面表示：“考慮到協(xié)商一致將繼續(xù)是WTO的工作原則，（那么就）不應(yīng)阻止WTO成員方的一些集團(tuán)，通過開放的諸邊倡議在具體問題上尋求合作。”
《報(bào)告》認(rèn)為，在諸邊倡議方面，各WTO成員方可以利用兩套機(jī)制來進(jìn)行合作：關(guān)鍵群體協(xié)議 (CMA) 以及WTO第二章第3條下的諸邊協(xié)議(Plurilateral Agreements)。近年來通過CMA，WTO成員方成功地在信息技術(shù)協(xié)議 (ITA)和達(dá)成一項(xiàng)基本電信協(xié)議方面有所斬獲，且后者還是有關(guān)服務(wù)領(lǐng)域的。而CMA的一個(gè)主要特點(diǎn)是，WTO相關(guān)成員方可以就貿(mào)易規(guī)則進(jìn)行談判，且該貿(mào)易規(guī)則只適用于簽署這些規(guī)則的國家，但其福利必須在最惠國待遇基礎(chǔ)上擴(kuò)大到所有WTO成員之上，包括那些不參與談判的WTO成員方。
不過，考慮到CMA這樣的特性，該談判方式也就限于那些不怎么會(huì)出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象的貿(mào)易領(lǐng)域。
諸邊協(xié)議則不同。《報(bào)告》指出，簡而言之，諸邊協(xié)議并不會(huì)將談判成功擴(kuò)大到所有WTO成員之上，為此是否要將諸邊協(xié)議納入WTO也需要WTO各成員方的共識，為此對于諸邊合作而言，在那些需要降低貿(mào)易成本的領(lǐng)域則更有空間。
無論如何，通過美歐對話，目前的WTO僵局有可能被打破。崔凡表示，若積極應(yīng)對，世紀(jì)性貿(mào)易戰(zhàn)有可能轉(zhuǎn)化為世紀(jì)性的貿(mào)易規(guī)則談判。
開放的諸邊主義的確是推動(dòng)WTO的改革的較好方式，特別是關(guān)鍵群體協(xié)議如果能定得比較合適的情況下。崔凡表示，需要觀察的是，美歐是否會(huì)在其中放入一些令人難以接受的條款和較低的關(guān)鍵多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為此我們也要有所考慮。
中國外交部發(fā)言人耿爽在7月26日的例行發(fā)布會(huì)上表示，美國、歐盟是世界上主要的經(jīng)濟(jì)體和貿(mào)易伙伴。如果美歐能夠通過對話協(xié)商解決貿(mào)易上的分歧，能夠順應(yīng)全球化潮流，推動(dòng)貿(mào)易投資自由化和便利化，反對單邊主義和保護(hù)主義，這不僅符合他們雙方的利益，對世界來說也是好事。“當(dāng)然，我們也希望美歐有關(guān)努力和舉措符合多邊貿(mào)易規(guī)則，比如非歧視原則等。”
文章來源：第一財(cái)經(jīng)
